公共物品供給視角下自然資源國家所有權的限制論文
一、問題緣起：自然資源的權利配置模式
(一)自然資源的公共屬性和權利配置模式
公共物品一般指供社會成員共同享用的物品，是與私人物品相對應的經濟學上的概念。公共物品具有廣義和狹義之分。狹義的公共物品是指純公共物品(public goods)，即那些既具有非排他性又具有非競爭性的物品。廣義的公共物品是指那些具有非排他性或非競爭性的物品， 一般包括俱樂部物品(club goods)、公共資源(common resources) 以及狹義的公共物品三類。從經濟學文獻來看，典型的公共物品一般具有非競爭性和非排他性。自然資源一般是指自然界天然存在、未經人類加工的對人類有用的或可以被人類利用的天然物質和自然能量的總和，如土壤、水、礦物、森林、草原、野生動植物、陽光、空氣等。
自然資源，特別是其中與民眾的生活和生產息息相關。具有基本社會保障功能的自然資源，如陽光、空氣、水、普通生物等，“應向全體社會成員平等開放， 允許有需要的社會成員在不影響他人權利及社會公益的前提下自由取用”。這部分自然資源不論其權利歸屬如何都應供民眾自由免費使用，故可以稱其為公共自然資源，相比較其他的自然資源具有較強的公共性。由于公共性的自然資源具有非排他性和非競爭性的特征， 這就決定了這部分自然資源同大多數(shù)的公共物品一樣，在供給過程中必然存在“搭便車”的現(xiàn)象，即不付費而使用公共物品;在使用中存在“公地悲劇”的問題，即當一個人使用公共自然資源時，由于負外部性的存在， 公共自然資源往往被過度使用，從而減少了其他人對這種自然資源的享用。在這種情況下， 事實上這些公共自然資源無法設立私人權利， 也無法利用談判來促進這些自然資源使用的效率最大化， 最后的結果是公共自然資源被公共所有或者公共管理。也就是說，為解決公共自然資源利用的低效率， 對公共自然資源進行管制或者權利配置應當是一種低成本的選擇。沿著這條經濟學的思路， 在我國公有制框架內解決自然資源公共物品供給和無效率問題， 選擇私法上的國家所有權模式或許具有天然的合理性。事實上，從《憲法》第九條和第十二條以及《物權法》第四十五條至五十二條的規(guī)定來看，自然資源，特別是公共自然資源是被納入私法意義上的國家所有權的范疇內進行規(guī)范的。正是這種權利配置模式，是造成現(xiàn)今自然資源國家所有權模式在理論實踐中的矛盾根源。
二、路徑之辯：“廢除論”的障礙
針對國有財產， 特別是自然資源國家所有權模式的弊端，我國很多著名學者提出了解決方案。蔡守秋教授認為，“從性質上講， 公眾共用物既不屬于我國法律規(guī)定的私有物(財產、資源)，也不屬于我國法律上規(guī)定的公有物，包括集體所有財產(物、自然資源)和國家所有即全民所有財產(物、自然資源)。”“應該從法律上劃清公眾共用物(財產、自然資源)與私人財產(包括私有財產和私人專用財產)、政府財產(包括政府公務財產和法律規(guī)定由政府代表的國有財產)的界限。”“建立健全非排他性使用公眾共用物的法律措施和法律制度。”孫憲忠教授認為，“國家所有權與全民所有權不可能同義，抽象的‘國家’無法成為民法上具體‘物’的所有權主體�！薄皯M速廢除‘童話式的統(tǒng)一唯一國家所有權’理論，代之以符合民法科學原理的公法法人所有權理論�！备鶕�(jù)上述學者的觀點，《物權法》上自然資源國家所有權模式具有天然的不可克服的缺陷， 根本性解決問題的方案是廢除自然資源國家所有權模式， 建立獨立的公眾共有物法律制度， 或者國有財產的公法法人所有權制度。
從《物權法》的規(guī)定來看，這些模式實質上是要改變目前的自然資源國家所有權模式， 本文將其稱之為“廢除論”的路徑。這種路徑應當說從邏輯和法律科學性的角度把握了自然資源國家所有權缺陷的本質， 并以理性的思考解決了這種模式的弊端。但是，從現(xiàn)實來講，這種“廢除論”的路徑仍面臨著無法逾越的障礙。首先，在公有制經濟體制下，運用國家所有權模式來規(guī)范自然資源的利用無疑是我國《憲法》公有制經濟制度下《物權法》的現(xiàn)實選擇。在我國缺乏國有財產基本法的情況下，通過《物權法》來規(guī)范自然資源的權屬和利用問題，無疑是《物權法》制定時的現(xiàn)實制度選擇。這既有公有制意識形態(tài)的因素，也有公有制的法律實現(xiàn)形式上理論準備不足的原因。在《物權法》規(guī)定國家所有權之后，如果要推翻這種自然資源的權利配置方式， 顯然需要支付更高的制度變遷的成本，特別是要突破《憲法》框架下公有制———國家所有權和集體所有權的特定法律實現(xiàn)形式的束縛更需要學者的勇氣和立法者的智慧。更重要的是，這種自然資源壟斷制度可能是國家實現(xiàn)公共福利的工具，也是實現(xiàn)和維護公共福利優(yōu)先性的手段。在這種制度背景和前提預設下， 要想改變既有的自然資源權利配置模式顯然是不現(xiàn)實的。
三、現(xiàn)實選擇：自然資源國家所有權的限制
從解釋論的視角來看， 自然資源國家所有權排他性矛盾的解決應當在現(xiàn)行的私法框架內尋找可資利用的制度資源，即在《物權法》的框架內尋求一種弱化所有權排他性和支配性， 實現(xiàn)自然資源公共性的制度安排。在當下私法語境和財產法體系中，所有權的限制無疑成為一種妥當?shù)闹贫冗x擇。
(一)文義和體系的視角：所有權體系中的自然資源
國家所有權法律體系是由具有內在邏輯結構的制度和規(guī)范所構成的有機聯(lián)系的整體�！懊恳粋�法律上的字句，都緊密交織在法體系中，構成一個有意義的關系�！薄段餀喾ā返诙幩袡嗟谒恼隆耙话阋�(guī)定”中對所有權的基本內容設定規(guī)范， 即第三十九條：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利�！币罁�(jù)該規(guī)定，所有權人對所有物享有完全的物權，同時“依法”二字表明所有權是要受到法律的限制的， 或者說所有權必須在法律允許的范圍內行使才可以受到法律的保護。這類似于《日本民法典》第206 條的規(guī)定：“所有人在法令限制內對所有物享有自由使用、收益及處分的權利�！彪m然第三十九條未明確寫入“限制”二字，但從文義上“依法”已包含有依照法律規(guī)范行事之義，所有權的行使受法律的限制自然包括在該項文義之內。繼續(xù)分析《物權法》第五章的結構，可以發(fā)現(xiàn)《物權法》將所有權進行類型化后對國家所有權的客體范圍和保護進行了規(guī)定。從該章的位置安排來講，《物權法》第四章的“一般規(guī)定”應當是對各類所有權普遍適用的總括性的規(guī)范。依此邏輯，國家所有權受到法律的限制應該是物權法體系中應有的含義，則屬于公共物品的自然資源國家所有權亦應當受到法律的限制。
四、規(guī)范構建：自然資源國家所有權限制的具體規(guī)則
自然資源作為國家所有權的客體不僅具有經濟屬性，因資源的稀缺性而具有財產價值，而且具有生態(tài)屬性，是維持生態(tài)系統(tǒng)正常運轉的自然要素，特別是保障人類生存之需的自然資源更具有強烈的公共屬性。國家在開發(fā)和利用自然資源的過程中，大多數(shù)的自然資源都可以通過市場進行有償配置和轉讓，實現(xiàn)自然資源產品的經濟價值， 但是對于具有生存保障意義的自然資源，諸如陽光、空氣和水等，卻不宜通過市場進行資源配置，作為商品進行交易。由此可見， 作為國家所有權客體的自然資源因稀缺性的不同和生態(tài)功能的差異，公共性是有強弱差別的，在法律上其負擔的社會義務也是不同的。本文基于此，根據(jù)公共性的強弱將自然資源分為公共性自然資源和經營性自然資源， 在此基礎上設置不同的所有權限制規(guī)則以實現(xiàn)自然資源所負載的公共屬性。
(一)公共性自然資源國家所有權的限制
公共性自然資源從范圍上大致屬于“國家公產”，從性質上完全屬于公共物品。法律在這些自然資源上設立國家所有權的目的并不是要通過所有權的行使以增加國庫收入或國民財富， 而是要通過國家的管理以確保民眾可以免費、自由地使用這些自然資源。“政府的責任在于確保每個公民可以平等地按照這些自然資源的公共用途加以使用的權利，而不是為了實現(xiàn)所謂的平等化收入的目標，通過轉讓、出租這些自然資源去獲得收入。”
可以說，在公共性自然資源上，國家所有權僅是名義上的，所有權的核心已經被公眾的共同使用權所取代。1.依法管理和行使自然資源國家所有權，原則上免費為公眾提供自然資源公共品作為自然資源管理者的政府在管理和行使公共自然資源所有權的過程中， 一方面應該維持自然資源的公共性， 保證民眾可以平等地獲得公共自然資源，而不是被個別民眾所獨占成為謀利的工具;另一方面，政府應以非營利目的管理公共自然資源，不能將其作為獲得財政收入的工具。更重要的是，盡管公共自然資源的所有權由政府行使并管理， 但是其并不具有排他性，“國家不得設立權力和經濟障礙，妨礙社會公眾隨機得到公用性財產的用益權�！睆倪@個角度來講，公共自然資源國家所有權，并不具有傳統(tǒng)民法中所有權的排他性和獨占性，其本質上表現(xiàn)為國家領域內社會公眾對公共自然資源的共同使用權。
總之， 自然資源國家所有權在制度上被認為具有類似于私人所有權的排他性和支配性， 但是從自然資源對于人類所具有的生存保障屬性來看， 自然資源的公共性不應當被所有權的排他性所吞沒，自然資源國家所有權的內涵中應當有公共性成分，或者說應當負有社會義務， 當然不同屬性的自然資源承擔的社會義務應當是有所區(qū)別的。雖然自然資源國家所有權模式在理論和實踐中都存在某種程度的缺陷， 但是作為憲法和法律所確認的基本財產制度，廢除或改革該項制度都會面臨著政治上的障礙，而從解釋論的立場， 在法體系內部通過各種制度的配套解釋來實現(xiàn)自然資源公共物品的供給應是比較穩(wěn)妥的做法。同時， 由于國家的雙重法律人格的存在，自然資源國家所有權具有與生俱來的公共屬性，國家所有權的限制相比較私人所有權的限制需要更多地考慮其公共目的的實現(xiàn)， 并且要防范公共權力的過度膨脹損害私人利益， 這就使得自然資源國家所有權的限制具有雙重目的性， 需要通過削弱其支配性和排他性而保證其公共性的實現(xiàn)。
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